導 讀
“土壤污染是我們的心頭之患，土壤污染造成的因素復雜、污染后果具有長期潛伏特性，是一種綜合性污染，治理比大氣、水都更加困難。如何用法治方法解除心頭之患，是法律人努力的目標?！?呂忠梅接受澎湃新聞（www.thepaper.cn）專訪時說，《土壤污染防治法》里“許多新的制度安排是此前的環保法律里都不曾有過的”。
文/刁凡超（澎湃新聞記者）
來源：澎湃新聞（2018年10月9日）
今年8月31日，《土壤污染防治法》全票通過那天，呂忠梅正在出差，這一結果讓她喜出望外。這部法律將于2019年1月1日起正式施行。從列入立法規劃到最后出臺，歷時5年，期間幾易其稿，爭論頗多。
呂忠梅現任十三屆全國政協常委、社會和法制委員會駐會副主任，曾任第十屆、第十一屆全國人大代表，在《土壤污染防治法》立法工作啟動之初就受邀參加起草、論證工作。
“土壤污染是我們的心頭之患，土壤污染造成的因素復雜、污染后果具有長期潛伏特性，是一種綜合性污染，治理比大氣、水都更加困難。如何用法治方法解除心頭之患，是法律人努力的目標?！?呂忠梅接受澎湃新聞（www.thepaper.cn）專訪時說，《土壤污染防治法》里“許多新的制度安排是此前的環保法律里都不曾有過的”。
她認為，縱觀世界各國歷史，環境管理可分為三個階段，后果治理——質量管理——風險管控。我國目前處于環境質量管理階段，重點還在于控制環境污染和破壞形成的“危險”，《土壤污染防治法》則明確提出了環境風險管控的概念，并將環境風險具體分為生態風險和公眾健康風險，“這是土壤污染防治法最有意義的進步，將為環境治理從質量管理走向風險管控提供法律依據”。
保障公眾既吃得放心也住得安心
呂忠梅從事環境法制工作30余年，《土壤污染防治法》是繼《環境保護法》之后，她投入精力最多的一部法律。在5年多的時間里，通過專題調研、領導課題研究、參與地方相關立法等形式，為這部法律的制定發現立法需求、突破理論難題、積累立法經驗。
2012年，全國人大常委會決定啟動《土壤污染防治法》的立法工作，呂忠梅受邀參加相關座談會、承擔相關立法論證工作，提出了草案的基本結構、基本原則、基本制度體系建議。在隨后的立法過程中，向全國人大環資委立法工作組提供了多項專題咨詢報告。
呂忠梅多次應邀參加《土壤污染防治法》草案征求意見會，針對全國人大常委會一審后的《土壤污染防治法（征求意見稿草案）》組織課題組撰寫專題報告，并做出了完整的法律草案修改建議稿；對全國人大常委會二審后的再次征求意見稿，又提出了20多項具體修改意見。其中許多建議得到采納。
例如，在總則中以“保障公眾健康”為立法宗旨，取代原有的“保障食品安全”，就是呂忠梅一直堅持的。她認為，土壤環境對于人的意義不僅是吃的安全，還有住的安全；原法律草案中也分別對農業用地、建筑用地做了規定，如果將“保障食品安全”作為立法宗旨，既不妥當，也不完整。
在《土壤污染防治法（草案）》上會表決前，呂忠梅還提交了一份咨詢報告，希望能夠進一步完善這部法律。由于這部法律在制定中一直存在分歧，呂忠梅沒想到能夠全票通過。
在呂忠梅看來，《土壤污染防治法》許多制度安排是具有“標志意義”的，這些制度對中國特色的環境治理具有巨大的促進作用，未來中國的環境治理可能在這部法律實施中產生質的飛躍。
這部法律對農用地和建設用地提出分類管控，從保障公眾吃得放心、住得安心兩方面作了詳細規定，體現了保障公眾健康的立法宗旨，也第一次將《環境保護法》第39條規定的環境與健康保護制度進行了實施性規定。這部法律建立了不同于過去環境標準體系的“風險管控標準”制度，首次在法律中規定設立省級土壤污染防治基金，首次使用生態環境損害賠償的概念……
首次明確規定環境風險及管控制度
8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《土壤污染防治法》，同日，國家主席習近平簽署第八號主席令予以公布，2019年1月1日起施行。
得知消息的呂忠梅連發兩條“朋友圈”。她寫道，“終于有一部法律將環境風險分為生態風險、公眾健康風險，并規定制定相應標準?！董h保法》第39條規定的環境與健康保護制度，有了具體的安排?！?nbsp;
呂忠梅在接受澎湃新聞專訪時說，不同于大氣、水污染防治法，這部法律最大的亮點在于專門對環境風險做出規定。
早在2016年11月，時任全國政協副主席、農工黨中央常務副主席的劉曉峰率領全國政協社法委與農工黨中央組成的聯合調研組，到湖南、江西進行“土壤污染防治與土壤資源保護”調研，形成《關于加強土壤污染防治工作的調研報告》報送有關部門。這份報告建議加快土壤污染防治立法，提出在立法中將環境風險區分為生態風險和公眾健康風險并建立相應風險控制標準的具體意見。
呂忠梅是這份調研報告的主筆。她說，《土壤污染防治法》在中國環境法律中首次明確規定環境風險，并把環境風險分為生態風險和公眾健康風險，分別規定了不同的管控制度，這是中國環境立法進入風險控制階段的標志。
此外，針對作為生態文明體制改革重要內容的生態環境損害賠償制度改革已在全國推開但缺乏法律依據的實際情況，2018年3月，呂忠梅在全國政協十三屆一次會議上提交了《關于在<土壤污染防治法>中首先建立生態環境損害賠償制度的提案》，建議在《土壤污染防治法》中建立生態環境損害賠償制度，以解決重大改革推進無法可依的“燃眉之急”，保證改革“于法有據”。
2018年5月，呂忠梅應邀參加全國人大法工委組織的《土壤污染防治法》立法評估會，再次提出在《土壤污染防治法》中建立生態環境損害賠償制度的建議。
正式通過的《土壤污染防治法》第九十七條明確規定，對“污染土壤損害國家利益、社會公共利益的”行為，可以向人民法院提起訴訟，這為生態環境損害賠償訴訟提供了基本法律依據，也為完善相關制度預留了必要的立法空間。
【對話】
土壤污染治理最難，是心頭之患
澎湃新聞：立法之初，這部法律叫《土壤環境保護法》，后來為什么又改了名字？
呂忠梅：2014年，原環保部向媒體通報，其正在制定《土壤環境保護法》。到2015年，這部法律的名稱改成了《土壤污染防治法》。到底應該制定土壤環境保護法還是到土壤污染防治法，學術界到現在都還在爭論。
土壤污染問題是中國目前面臨的最大的環境問題之一，這是共識?！锻寥拉h境保護法》是原環保部委托專家研究后提出的建議稿。他們認為，解決土壤的問題應該從整體上保護土壤，而不僅僅是防治土壤污染。
制定《土壤環境保護法》有一定的道理，但也有概念上的問題。這部法律無論叫什么名稱，都必須以控制土壤污染為核心，其規制對象是土壤本身。如果叫“土壤環境保護法”，則似乎保護的是以土壤為中心的環境，而不是保護土壤本身。此外，中國的污染防治立法也有以大氣、水、固廢、噪聲等環境要素為規制對象的“慣例”，命名為《土壤污染防治法》更能針對土壤污染的現實問題，明確保護對象。
澎湃新聞：第二個重要的變化是標準，過去大氣污染防治法、水污染防治法制定的標準都叫環境質量標準和污染物排放標準，但是《土壤污染防治法》中規定的是“風險管控標準”，為什么會有這樣的不同？
呂忠梅：土壤不同于其他環境要素的最大特點就是它可以是各種污染物的受體，土壤接納污染的途徑也是綜合性的，比如大氣中的鉛、水體中的鉛，最后都到了土壤中，造成了鉛污染的結果。所以土壤污染防治的標準體系，與大氣、水的環境標準體系不完全一樣，它需要控制的是土壤所可能接受的污染物質總量，而每一種污染物要由大氣、水等各自的標準來控制。這也意味著，大氣標準、水標準要與土壤污染的風險管控標準有機銜接。
相比大氣、水等有形污染，公眾對土壤污染的感受沒有那么明顯，但其實土壤污染更關乎公眾的生命與健康。我們的食物來自于土壤，我們居住在土地上，各種污染物質可能因為食物鏈而進入人體，或者在居住環境中使人長時間暴露。雖然土壤污染不像大氣污染、水污染那樣有明顯的感官性狀，但土壤污染所具有的潛伏性、累積性很強，遷移到人體的可能性最大，治理也最難。
正因為土壤污染的這些特點，我才稱之為“心頭之患”，等到土壤污染遷移轉化到了人體并造成健康損害后再采取治理措施，為時已晚。因此，《土壤污染防治法》建立了風險管控標準，目的在于通過建立新的標準體系，控制土壤污染、隔斷污染物進入人體的路徑，以保障人的生命與健康。
預防“危險”，更控制“風險”
澎湃新聞：據統計，《土壤污染防治法》中，“風險”一詞使用頻率最高，您前面也提到這是一部將“風險預防”原則制度化的法律，它代表了怎樣的新變化？
呂忠梅：我國的環境保護法確立了“預防為主”原則，大氣污染防治法、水污染防治法等法律也做出了同樣的規定。預防為主原則主要針對的是環境污染可能造成的生態破壞、人體健康受損的危險。
但土壤污染具有隱蔽性、穩定性、被動承受性和不可逆轉性的特點，其危害后果和遷移關系相對穩定，治理難度非常之大。
從污染排放進入土壤，再經由食物鏈進入人體、在人體內長期累積到出現疾病癥狀，可能要經過幾十年的時間，而有些污染物對人體健康的危害一旦造成，就可能不可逆轉。比如，鉛污染的主要受害者是兒童，兒童鉛中毒達到一定的程度，將會終生弱智。
因此，這就需要有比預防“危險”更進一步的控制“風險”理念，《土壤污染防治法》正是通過制度安排很好地體現了“風險控制”的理念。
可以看到，《土壤污染防治法》對預防危險和風險管控都有制度性安排，體現預防為主的制度主要在預防和保護一章，以環境影響評價制度為核心；體現風險預防的制度主要在風險管控和修復一章，規定了環境風險監測、調查、評估制度。這兩章非常重要，體現了土壤污染防治的不同層次要求。
從現實情況看，環境影響評價制度主要是對建設項目或規劃對周邊環境可能產生的不良影響進行評估，并且對已經能夠確定，甚至是一定會產生的影響事先采取防控措施，以避免不良影響的產生；而環境風險評估制度主要是對還具有較大不確定性的生態風險、公眾健康風險進行預測，因此，風險評估必須建立在監測、調查的基礎之上，所采取的措施也更有針對性。
與所有建設項目或規劃都需要進行環境影響評價不同，風險評估主要針對特定污染物質或者特定活動進行，比如對可能造成人群健康受害的重金屬污染物、對可能造成生態破壞的核能利用活動等。在這個意義上，環境影響評價與環境風險評估是兩個并行不悖的制度，并非相互替代關系。
讓公眾購房時就知道土地之前是做什么的
澎湃新聞：您呼吁制定《土壤污染防治法》多年，但立法過程確實比較長。這兩年江蘇、山東包括長江經濟帶沿線有大量化工園區在進行搬遷，可能會遺留下來很多污染場地，這也是公眾比較關心的問題，法律有回應嗎？
呂忠梅：工業園區的搬遷的確會留下很多污染場地，立法調研時對這個問題也是高度關注，了解了很多情況、也聽取了各方面的建議。
在制度安排上已經考慮到區分不同情況加以處理，一個是對污染場地實行分級分類管控，二是與污染場地有關的各種主體規定了不同責任。
但目前還只是一些原則性規定，還需要在實施過程中進一步細化，也要通過信息化手段使污染場地的土壤物、污染行為、污染過程可溯源，可以將責任加以細化落實，讓該承擔責任的人切實負責。
建立土地使用溯源制度十分必要，我們可以清楚地知道這個地塊從何而來，以前在這個地塊上有過什么污染活動，是否進行過清理或者整治等等。
政府要公開這些信息，讓公眾在購房時就可以查詢建房用地之前的情況，如果之前是化工廠，也可以找到是否進行過土壤修復的信息。這些信息要讓公眾知道，也是倒逼土地使用權人、土地轉讓者和政府承擔污染防治責任的一種有效方式。
澎湃新聞：《土壤污染防治法》的頒布實施是否意味著土壤修復市場的大門已敞開？
呂忠梅：應該說，《土壤污染防治法》為土壤修復提供了一定市場。但是，有兩個方面值得高度重視，一個是優良土壤優先保護，不能等到土壤污染了再去修復；二是土壤修復是有條件的，并不是所有的受污染的土壤都要采取修復措施。土壤修復投入巨大，當邊際效益降低甚至到沒有效益時，不應該盲目地進行修復，而應該將其封存起來，讓自然去恢復。
我們也要看到，一些已經進行土壤修復多年的國家，都有巨大投入而土壤無法修復的教訓，我們應該吸取。不能因為國家設立了土壤修復基金，就為了個人利益或者小團體利益，打著環境保護的旗號去干損害公共利益的事情。
所以，我們需要正確理解《土壤污染防治法》規定的分類管理制度，嚴格執行優良土壤優先保護制度，不能舊的污染的還沒治好，又把沒好的土壤給污染了。
盡快建立國家環境與健康風險評估中心
澎湃新聞：明年法律就要實施，您認為在法律實施過程中有哪些是迫在眉睫的？
呂忠梅：這部法律有一些全新的制度，所以應該盡快制定配套行政法規或者部門規章，標準的配套也十分急迫。也很期待環境部門能夠以《土壤污染防治法》的實施為契機，認真梳理執法經驗，研究新制度實施可能產生的新問題。尤其是如何適應風險預防原則的要求，采取新的環境管理措施，使法律真正執行到位。
另外，風險預防措施是建立在監測、調查和評估基礎上的，這就需要高度重視物化制度建設。應盡快組建國家環境風險評估中心，負責環境風險的監測、評估和科學研究工作，一方面為國家決策提供支持，另一方面向社會公眾提供防范措施。
按照《土壤污染防治法》的規定，環境風險分為生態風險與公眾健康風險，其中生態風險評估主要由生態環境部門牽頭，相關部門參與；公眾健康風險評估應以生態環境部門和衛生健康部門為主，相關部門參與，建立協調協同機制、信息共享機制、公共干預機制。
就像我們已有的公共安全應急體系、食品安全應急體系一樣，一旦預測有風險，由各個部門根據各自的職責去響應。這是環境管理向更高質量發展，也更貼近民生關切的唯一路徑。
澎湃新聞：您一直呼吁建立國家環境與健康風險評估中心，現在時機是否成熟？
呂忠梅：從法律依據上看，《環境保護法》第39條規定了環境與健康調查、監測和風險評估制度，為建立環境與健康風險評估中心提供了基本依據；《土壤污染防治法》對環境風險規制做了進一步的規定，為建立環境與健康風險評估中心提供了可操作的制度方案。
從實踐中看，環境保護部門和衛生健康部門已經在環境與健康風險研究、基礎調查等方面做了大量工作，制定了相關技術指南、人體暴露參數，開展了公民環境與健康素養調查等等，尤其是針對重金屬污染對人群健康的影響進行了多年基礎性工作、積累了大量數據。目前，也有地方已經在進行試點。
這些都意味著我們有條件和能力對較為成熟的污染物進行風險評估，為以后進一步擴大評估范圍積累經驗。
建立國家環境與健康風險評估中心的一個重點是打破部門信息孤島，實現信息共享。比如，公眾健康方面的信息主要集中在衛健委，污染排放的信息主要集中在生態環境部，如果兩個部門的信息不共享、不交流，環境與健康風險評估是無法進行的。
澎湃新聞：這部法律中有您比較遺憾的地方嗎？
呂忠梅：我一直糾結的是土壤污染的法律界定問題，《土壤污染防治法》對土壤污染進行了定義，將其限定為人為活動造成的后果。但在我國部分地區，土壤中重金屬的天然本底值高，即便沒有人為活動，也會對人群健康或生態環境帶來危害；當然，人為活動會加劇這種危害。
現在，由于土壤污染的法律概念，沒有把天然本底的原因納入，實際上是將這類土壤的環境風險、農產品安全風險、公眾健康風險防控排除在法律適用范圍之外。
這會帶來一種尷尬，部分地區沒有人為因素，但污染的現實存在，甚至比有的人為因素造成的污染更嚴重，但法律卻不管，如何向公眾解釋？這會直接影響到法律實施的社會效果，希望通過適當方式加以彌補。有關部門要提前研究，做好準備。