【政策解讀】《上海市環境保護條例》解讀
來源:北極星節能環保網
北極星節能環保網獲悉，2016年7月29日，《上海市環境保護條例》（以下簡稱《條例》）經市十四屆人大常委會第三十一次會議表決通過，將于2016年10月1日起施行?！渡虾Ｊ协h境保護條例》從以下兩方面做出特別規定：一是定標準，即危險廢物再利用標準應當符合質量技術監督部門的管理規定。二是嚴論證，即產生單位應當在資源化再利用前組織技術論證，并將技術論證報告、再利用方案、去向等內容向環保部門備案。此外，為了緩解本市危險廢物處置能力不足的現狀，條例規定產業園區管理機構可以提供收集貯存危險廢物服務，但需要按照規定辦理相關手續。
為更好地理解和貫徹實施《條例》，現就其主要內容作如下解讀：
一、關于修法的必要性
隨著經濟社會的快速發展，本市所面臨的生態環境問題更為復雜，原《條例》已經表現出以下幾方面的不適應性：一是不適應國家層面環境保護法律制度。新《環境保護法》、《大氣污染防治法》在立法理念、監管方式等方面都作了重大突破，在責任追究上一改環保領域手段過軟的弊病，針對違法排污者創設了按日計罰等硬措施。原《條例》的部分內容與新《環境保護法》、《大氣污染防治法》的規定不盡一致，相關制度措施也已不能滿足新時期生態文明建設的需要。二是不適應新時期環境治理工作。近年來，國家環境治理力度不斷加大，大氣、水、土壤行動計劃相繼出臺，同時，國家對各省市明確下達了環境目標，要完成這些目標，任務還很艱巨，需要采取更加切實有效的措施推進。三是不適應環境治理體制機制的創新。今年國家層面由環保部牽頭的環境保護改革方案有20項。同時，國家鼓勵有條件的地方按照中央關于生態文明體制改革的總體布局，先行先試。本市正在進一步深化環評審批改革，探索排污許可“一證式”管理，鼓勵環境污染第三方治理、推進環境監測社會化等改革創新工作。隨著依法行政的推進，改革要于法有據，這些改革創新需要通過修訂《條例》予以法制化。四是不適應“四個中心”和科技創新中心建設。本市“十三五”規劃綱要提出，到2020年要形成具有全球影響力的科創中心基本框架，基本建成“四個中心”。距離目標節點不足五年，迫切需要通過修訂《條例》，推動產業結構調整，淘汰落后產能，促進綠色發展，進而將生產要素向“四個中心”和科創中心建設集中。
二、關于修法的基本原則
《條例》的修改貫徹了“廣泛參與、綠色發展、全面監督、嚴格執法”的基本原則。一是“廣泛參與”，推動社會各方力量參與環境保護，營造社會共治的格局；二是“綠色發展”，突出源頭防治，從改變生產和生活方式推進生態環境保護；三是“全面監督”，督企與督政并重，在強化企業防治污染的主體責任的同時，督促相關政府部門積極履職，解決突出環境問題，保護群眾環境權益；四是“嚴格執法”，實行最嚴格的環境保護制度，實現源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。
三、《條例》的主要內容
（一）關于推進全社會共同治理
《條例》按照“更好發揮政府的主導和監管作用，社會組織和公眾的參與和監督作用”的指導思想，明確了不同主體的責任：對于政府，重點強調各級政府對所轄行政區域的環境質量負責，將環境保護履職情況作為對政府和領導人督察和考核的重要內容，并實行領導干部自然資源資產離任審計制度。對于企業，重點強化其主體責任，除了依法履行污染防治義務外，還需要公開污染物排放和防治信息，推動實施清潔生產和綠色改造等。對于社會公眾，重點引導公眾綠色出行，注意節約資源，積極參加環保志愿者活動。通過完善公益訴訟制度，為公眾參與環境保護提供多元化渠道。
（二）關于推進源頭治理
未來，本市通過末端治理的難度越來越大，減排空間也更加有限。同時，能源結構以煤為主、產業結構偏重、污染排放過于集中等結構性問題尚未根本解決。因此，除繼續加大污染治理力度外，必須大力推進源頭治理。為此，《條例》第二章、第三章分別從規劃管理和綠色發展不同的角度加強環境保護的源頭治理工作，其中重點規定了生態保護紅線制度、產業結構調整措施和促進循環經濟發展。第一，細化生態保護紅線制度。該制度是近年來國家重點開展的一項國土空間管控及生態環境保護的重大戰略，為提高可操作性，《條例》從兩方面予以細化：一是確定生態紅線保護具體范圍，明確將飲用水水源保護區、自然保護區和重要的灘涂濕地等區域納入生態保護紅線范圍，實施嚴格保護。二是實現生態保護紅線制度與城市規劃之間的銜接，明確分類分級管控和嚴格保護的要求。第二，明確產業結構調整措施?！稐l例》明確市發展改革、經濟信息化等部門應當優化城市空間布局和產業結構，全面推行清潔生產；將高污染、高能耗產業納入淘汰類、限制類產業目錄。針對環境污染嚴重、環境違法情況突出的地區，明確區政府應當采取產業結構調整、區域生態整治等方式實施綜合治理。第三，積極促進循環經濟發展。一是鼓勵企業建立綠色供應鏈，對產品設計、物料采購、制造、銷售、物流、回收和再利用等各個環節實施綠色改造。二是推行綠色辦公，控制一次性用品的使用。三是鼓勵環保產業發展，推行綠色建筑、綠色交通和加強物資循環利用等措施。
（三）關于創新市場化環境治理機制
環境保護任務日益復雜多樣，政府監管、企業治理都有必要借助市場化機制，在降低監管成本和企業運營成本的同時，實現治理目標。為此，《條例》創新設立了以下四項治理機制：一是污染防治協議制度。創制了環保部門與排污單位簽訂污染防治協議的制度，改變傳統的管理模式，從政府跟企業之間的對抗走向合作，加快推進環保重點工作。二是環境污染第三方治理制度。排污單位可以委托專業化的第三方機構實施污染治理。委托第三方機構實施的，排污單位仍然需要承擔污染治理的主體責任。三是排污權交易制度。排污單位可通過排污權交易取得重點污染物排放總量指標。四是環境污染責任保險制度。探索建立環境污染責任保險制度，通過市場手段強化對重污染行業的監管，同時，把環境風險責任社會化。
（四）關于環境管理制度的優化和改革
近兩年，環保部門積極探索環境管理制度改革創新。改革前，環境管理包括環境影響評價、建設項目“三同時”、項目試生產、竣工驗收、總量控制、排污許可、排污申報等制度。改革后，取消建設項目試生產，主要是前段的環評制度和后端的排污許可證制度，竣工驗收、排污申報納入許可證管理。《條例》將改革的內容用法規加以固化，具體規定如下：
第一，完善環境影響評價制度。該制度實施以來，發揮了重要的源頭防控作用。為進一步完善環評制度，《條例》主要從四個方面進行制度改革：一是抓源頭，強化規劃環評。未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，審批部門不予審批。二是抓重點，實施分類管理。明確環評文件實行審批和備案兩種方式。三是提效率，規范程序。一方面規定，技術審和行政審分離，技術評估的時間最長不超過三十天，不計入審批期限。另一方面規定，已經完成環境影響評價的規劃中包含的建設項目，其環境影響評價工作應當依照有關規定予以簡化。四是抓公開，全面接受公眾監督。明確了環評報批前、審批階段和建設階段三個環節的信息公開要求。
第二，細化總量控制制度。一是明確“批項目，核總量”。新建、改建、擴建排放重點污染物的建設項目，排污單位應當在環評階段通過申請或者排污權交易取得排放總量指標。二是對現有排污單位的排放總量指標，由環保部門按照公平合理、鼓勵先進和兼顧歷史排放情況等原則，綜合考慮行業平均排放水平以及排污單位的減少污染物排放措施等因素確定。三是建立獎懲制度。通過在財政、稅收、價格、政府采購等方面采取措施鼓勵和支持減少污染物排放；對污染物排放超過總量限值的，則可責令其停產整治。
第三，強化排污許可證制度。《條例》將許可證制度作為環境管理的核心制度，一是明確核發范圍，要逐步涵蓋所有固定污染源單位。二是實施動態管理，當污染物排放標準、總量控制要求等發生變化的，環保部門可依法變更排污許可證上的載明事項。三是銜接事后監管，將許可證規定的內容作為執法、收費的管理依據。
（五）關于完善大氣污染防治措施
2014年本市頒布了《上海市大氣污染防治條例》。隨著大氣污染治理工作的不斷深入，本市又探索了不少污染防治新措施，此次主要固化了四方面措施：一是完善污染天氣應急措施。出現污染天氣或者預報出現重污染天氣以及根據國家要求保障重大活動的，相關部門應當采取暫?；蛘呦拗婆盼蹎挝簧a、限制高污染機動車行駛等應急措施。二是加強高污染機動車管理。對高污染機動車實施區域限行措施的同時，要求托運單位不得委托使用高污染機動車運輸的單位或者個人從事運輸活動。三是加大船舶大氣污染防治力度。船舶進入國家確定的排放控制區時，應當使用符合要求的燃油；具備岸電使用條件的，應當使用岸電。四是強化揚塵管理。有關部門應當制定本市揚塵排放控制標準，并要求相關單位嚴格遵守該標準。
（六）關于創設土壤污染防治措施
近年來，土壤污染問題日益受到社會關注，但相關法律、法規僅作了原則性規范，缺乏可操作性。針對本市土壤污染實際情況，《條例》創設了以下規定：一是建立政府調查與企業監測相結合的土壤污染監控評估機制。首先，環保等部門應當定期開展土壤環境質量調查、污染源排查工作。其次，排污單位應當定期對土壤和地下水進行監測，并將監測結果向環保部門報告。最后，經營性用地和工業用地出讓、轉讓、租賃、收回前應當進行土壤和地下水的環境質量評估。二是強化土壤污染的防范和修復責任。發現存在環境風險的，土地使用者應當制定風險防控方案，并采取防范措施；污染發生后，排污單位或者個人應當承擔修復責任；生產、銷售、貯存液體化學品或者油類的企業還應當進行防滲處理。對于農用地，實施分類管理，保障農產品質量安全。三是嚴格規范土地轉性過程中的污染控制。污染場地用于敏感性建設項目的，應當按照相關規定予以修復后，方能投入使用；非農用地轉變為農業用地的，要求開展土壤和地下水環境質量評估，嚴把環境質量標準關。
（七）關于完善水污染防治措施
2009年本市頒布了《上海市飲用水水源保護條例》，對保障飲用水安全起到了很好的作用。2015年國務院發布了水行動計劃，對水污染防治提出了更為全面和嚴格的要求。為貫徹落實“水十條”的相關要求，《條例》作了以下規定：一是對接“水十條”，要求列入限制類產業目錄的排污單位，按照環保部門和經濟信息化部門的要求，實施清潔化改造。二是強化水源地保護，保障飲用水安全，規定太浦河飲用水源保護區水域禁運危險化學品。三是防范污水外運偷排偷倒風險，禁止生產性污水外運處理。
（八）關于完善固體廢物污染防治措施
目前，本市的固體廢物處置能力不足，固體廢物的管理應當體現減量化、無害化、資源化再利用的原則。《條例》鼓勵對固體廢物進行資源化再利用，不能資源化再利用的固體廢物應當進行無害化處置。為了促進危險廢物資源化再利用的同時，確保安全，《條例》還從以下兩方面做出特別規定：一是定標準，即危險廢物再利用標準應當符合質量技術監督部門的管理規定。二是嚴論證，即產生單位應當在資源化再利用前組織技術論證，并將技術論證報告、再利用方案、去向等內容向環保部門備案。此外，為了緩解本市危險廢物處置能力不足的現狀，條例規定產業園區管理機構可以提供收集貯存危險廢物服務，但需要按照規定辦理相關手續。
（九）關于完善環境信息公開制度
環境信息公開是保障公眾環境知情權的基本手段和公眾監督機制的重要內容。為此，《條例》規定對政府和企業分別提出了信息公開規定的要求。一是對政府的要求，要求環保等部門依法公開環境質量、環境監測、許可、處罰以及排污費的征收和使用情況等信息。企業環境信用信息也通過政府網站向社會公開，同時納入本市公共信用信息服務平臺。二是對企業的要求，《條例》擴大了《環境保護法》規定需要公開環境信息的企業范圍，并明確要求在本市環境信息公開平臺上發布信息。另外，對石油、化工、鋼鐵、涉重金屬排放企業還要求通過特定形式定期向公眾介紹污染防治情況，介紹公眾監督。
（十）關于落實最嚴格法律責任
針對當前生態環境嚴峻形勢，按照推進生態文明建設的要求，條例根據《環境保護法》、《大氣污染防治法》等上位法規定，新增了可實施按日計罰和雙罰制的事項，并參照《大氣污染防治法》的規定，大幅提高罰款上限至一百萬元，將最嚴格的法律責任從大氣污染防治領域擴大至所有環境保護領域。同時，條例還對違反土壤和地下水污染防治、違反危險廢物污染防治等創設事項設定了罰則，較好地克服了環保領域“違法成本低、守法成本高”的弊端。